Internetowy Serwis Bankowości Spółdzielczej

Brak wiarygodności unii bankowej zagraża jej stabilności

 
Brak wiarygodności unii bankowej zagraża jej stabilności
Katarzyna Sum - Obserwatorfinansowy.pl
 
Największy problem wdrażanej unii bankowej to brak wiarygodności spowodowany niestosowaniem jej przepisów. To powód, dla którego wciąż nie wiadomo, czy ma szansę skutecznie działać czy też pozostanie tworem czysto teoretycznym.
 
Unia bankowa to wyzwanie dla urzędów nadzorczych w Unii Europejskiej. Do problemy problemów związanych z jej funkcjonowaniem należy zaliczyć konieczność rekonstrukcji architektury ponadnarodowego nadzoru w świetle Brexitu oraz potrzebę rozwiązania trudnej sytuacji włoskich banków stanowiących znaczącą część sektora bankowego UE. Zagrożenia wynikają również z samej konstrukcji unii bankowej – niedociągnięć w funkcjonowaniu poszczególnych jej filarów oraz braku ich synchronizacji.
 
Konflikty interesów w nowych regulacjach
 
Obecny kształt unii bankowej, choć miał przeciwdziałać konfliktom interesów między interesariuszami banków, nadal je generuje. Wynikają one zwłaszcza z nakładających się uprawnień EBC i krajowych instytucji w kwestiach nadzoru makroprudencyjnego, autoryzacji działalności banków i mechanizmu resolution oraz z różnic w nadzorze nad małymi i dużymi bankami. Władze ponadnarodowe i krajowe mogą bowiem wydawać sprzeczne decyzje w tych zakresach.
 
Zgrzyty w nowych regulacjach mogą pojawić się także z uwagi na konflikt interesów między samymi bankami a ponadnarodowym regulatorem. Banki, których działalność została poddana znacznym restrykcjom w pakiecie CRD IV/CRR przez zaostrzenie norm kapitałowych i płynności, wywierają nacisk na poluzowanie regulacji. Przejawem tego jest przebieg procesu konsultacji nowych aktów prawnych. W konsultacjach dotyczących BRRD, CRD IV oraz norm dla shadow banking ponad 50 proc. respondentów stanowiły banki. Ich odpowiedzi na pytania w konsultacji były znacznie bardziej szczegółowe niż pozostałych interesariuszy i zawierały sugestie liberalizowania przepisów.
 
Konflikt interesów między regulatorem a bankami był szczególnie widoczny w zakresie oceny wpływu nowych regulacji na stopę wzrostu kredytu, pożądanych wag ryzyka dla poszczególnych typów aktywów, nadzoru nad planami restrukturyzacji w ramach BRRD i mechanizmu wczesnej interwencji. Co więcej, w efekcie konsultacji doszło do rozwodnienia niektórych norm Bazylei III w regulacjach UE.
 
Należy więc zadać sobie pytanie, czy – biorąc pod uwagę opór banków i możliwość ich wpływu na regulacje – przepisy unii bankowej będą działać? Zjawisko zawłaszczenia regulacji (regulatory capture) jest silne w krajach UE z uwagi na znaczący udział banków państwowych w dużych gospodarkach (m.in. w Niemczech, Hiszpanii i Włoszech). Czynnikami sprzyjającymi zawłaszczeniu są również oparcie finansowania gospodarek UE na bankach oraz znaczący udział obligacji rządowych w portfelach banków będący efektem tzw. perswazji suwerena (sovereign suasion). Wiąże się z tym również kontrowersyjna kwestia przypisywania zerowych wag ryzyka obligacjom skarbowym w regulacjach UE wbrew wytycznym Bazylei III. Działania banków mają więc poparcie państw.
 
Przy takim kształcie systemu bankowego całkowite przeniesienie kompetencji nadzorczych i procedury likwidacji banków na poziom ponadnarodowy jest mało wiarygodne. Instytucje nadzorcze nie unikną rozwiązywania problemów banków na poziomie narodowym.
 
Jak zwiększyć wiarygodność unii bankowej
 
Określenie reguł uporządkowanej likwidacji banków jedynie w teorii zmniejsza prawdopodobieństwo konieczności pokrycia strat banków ze środków publicznych państw członkowskich (procedury bail-out). Jak pokazuje przykład włoskiego sektora bankowego, przeprowadzenie procedury bail-in jest mało wiarygodne. Krajowe instytucje mogą dyskrecjonalnie wyłączyć niektóre zobowiązania spod bail- in. Brak egzekwowania procedur w przypadku włoskich banków rodzi obawę, iż reguły BRRD pozostaną martwymi przepisami.
 
Z uwagi na istotną rolę państw w sektorze bankowym UE bardziej wiarygodne rozwiązanie mógłby stanowić dwupoziomowy system nadzoru i resolution, na poziomie krajowym i ponadnarodowym, uzupełniony o międzyrządowe umowy dotyczące podziału kosztów restrukturyzacji międzynarodowych banków.
 
Ponadto biorąc pod uwagę wspomniany problem zawłaszczenia regulacji i perswazji suwerena pomocne byłoby bezpośrednie przeciwdziałanie mechanizmowi tzw. drzwi obrotowych np. przez nałożenie restrykcji dotyczących długości trwania kadencji w instytucjach nadzorczych czy przepływu kadr pomiędzy sektorem regulacyjnym a bankowym oraz poprawę jakości dialogu konsultacyjnego. Dominująca pozycja banków w konsultacjach i ich istotny wpływ na finalny kształt regulacji wzmagaja problem zawłaszczenia. Wzmocnienie dialogu od strony instytucji nadzorczych i oparcie go na bardziej szczegółowych wynikach analiz złagodziłoby wspomniany problem.
 
Jakie dodatkowe czynniki wspomogłyby działanie procedur unii bankowej? Obecne przepisy rozszerzają instrumentarium regulacyjne, ale nie wpływają na motywację do monitoringu krajowych instytucji nadzorczych. Motywację tę zwiększyłoby zapewne ograniczenie uprzywilejowania sektora publicznego w regulacjach bankowych. Potencjalne narzędzia obejmują m.in. przypisywanie niezerowych wag ryzyka obligacjom skarbowym, różnicowanie długu państw w kwalifikacji do stanowienia płynnych aktywów w ramach wskaźnika LCR oraz uwzględnienie obligacji skarbowych w skoncentrowanych ekspozycjach banków.
 
Wreszcie należy mieć na uwadze, iż unia bankowa jest elementem szerszego projektu mającego przeciwdziałać sprzężeniu zwrotnemu między sektorami bankowym i finansów publicznych. Jej pełne funkcjonowanie i likwidacja wspomnianego sprzężenia zwrotnego będą możliwe jedynie po ustanowieniu jakiejś formy unii fiskalnej.
 
Kraje UE poza unią bankową
 
Co oznaczają opisane wyżej problemy dla krajów UE pozostających poza unią bankową, np. dla Polski? W interesie takich krajów leży na pewno stabilność finansowa UE, na którą istotnie rzutuje kondycja obszaru euro. Ta z kolei jest zależna w dużej mierze od powodzenia projektu unii bankowej, który miał stanowić rozwiązanie przedkryzysowych problemów strefy euro. Wszystkie kraje UE są zobowiązanie przyjąć regulacje pokryzysowe, z wyjątkiem unii bankowej. Nowe regulacje będą mieć zatem efekty bezpośrednie w krajach spoza strefy euro, m.in. w postaci wpływu na koszty funkcjonowania banków i stopę wzrostu kredytu. W przypadku Polski istotnym kosztem jest konieczność dostosowania krajowych struktur bankowości spółdzielczej do unijnej strategii grup płynnościowych.
 
Z uwagi na wysoki stopień powiązania sektorów bankowych w UE unia bankowa będzie mieć również efekty pośrednie w krajach UE poza strefą euro. Z jednej strony wzrost kosztów finasowania zagranicznych banków-matek wskutek nowych regulacji może negatywnie wpłynąć na stopę wzrostu kredytu i ograniczyć źródła finansowania polskich banków. Z drugiej strony, gdyby procedury unii bankowej działały i poprawiły stabilność sektora bankowego UE, kraje poza unią bankową mogłyby doświadczyć pozytywnych efektów spillover.
 
Wiarygodność unii bankowej i jej poprawne funkcjonowanie stanowiłyby również czynnik zachęcający do przystąpienia do unii bankowej krajów spoza strefy euro. Korzyści uczestnictwa wynikałyby z ujednolicenia i wzmocnienia nadzoru oraz procedur uporządkowanej likwidacji międzynarodowych banków. Wskazane zadania na poziomie krajowym są utrudnione z uwagi na złożoną strukturę organizacyjną tych instytucji oraz zmieniające się formy integracji sektora bankowego w UE.
 
Obecne problemy unii bankowej kwestionują jednak wskazane korzyści. Dodatkowo dla krajów spoza strefy euro istotnym ryzykiem przystąpienia do unii jest brak pełnej możliwości współdecydowania o kształcie polityki regulacyjnej i brak dostępu do narzędzi polityki monetarnej EBC. Dopóki wskazane problemy z wiarygodnością unii bankowej nie zostaną rozwiązane, przystąpienie do niej krajów spoza strefy euro niesie ze sobą istotne ryzyka, natomiast bardzo niepewne korzyści.
 
Dr Katarzyna Sum jest adiunktem w katedrze Finansów Międzynarodowych w Szkole Głównej Handlowej w Warszawie.